Fondo de Garantía Salarial. Efecto positivo de la falta de resolución expresa de la administración

Fondo de Garantía Salarial
Las tardanzas citadas han generado un aumento de las consultas al FOGASA y también de los casos judiciales relacionados con este ente.

La tardanza en la emisión de resolución expresa ha situado al Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) en el primer plano de la actualidad jurídica. En líneas generales, el FOGASA es un ente que vela por los derechos de los trabajadores. En este caso, por la percepción de los fondos que les correspondan, en concepto de salarios e indemnizaciones por parte de las empresas insolventes o que han entrado en procesos concursales.

Esta problemática ha propiciado numerosas reclamaciones y estas quejas se enmarcan en un debate más general sobre la lentitud y el deficiente funcionamiento de las estructuras de la justicia y Administración, en España. Se trata de una discusión que se inserta en una fuerte crítica a la carencia de recursos materiales y humanos suficientes para cumplir con las funciones de estos organismos públicos. De hecho, un informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas, de enero de 2015, achacó a la falta de medios el ligero colapso experimentado en sus procedimientos.

De manera que se hace patente una cierta parálisis, la cual provoca la indignación o resignación de los ciudadanos.

¿Qué es el FOGASA?

El FOGASA fue creado por la ya derogada Ley 19/1976, de Relaciones Laborales. Su desarrollo reglamentario depende del Real Decreto 505/1985, de 6 de marzo, sobre funcionamiento y organización de este organismo.

Por lo que respecta a su naturaleza, se asemeja a la de una institución de la Seguridad Social, a pesar de que no es una entidad gestora. Sus prestaciones, por otra parte, tampoco llegan a integrarse dentro del sistema de la Seguridad Social.

En puridad, constituye un organismo que se adscribe al Ministerio de Empleo y de Seguridad Social. Tiene personalidad jurídica y capacidad de obrar, como ente institucional de la Administración estatal, para cumplir con las funciones encomendadas.

Este ente se somete a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RJAP y PAC; y la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Asimismo, también tienen efecto sobre él las leyes sucesivas de Presupuestos Generales del Estado.

¿A qué se dedica el FOGASA y en qué condiciones lo hace?

En el primer apartado, ya se han señalado las funciones esenciales del FOGASA. Sin embargo, hay que recalcar que los derechos por los que vela dicho organismo no pueden tener la condición de absolutos. En primer lugar, debe recordarse que la respuesta, directa o subsidiaria, frente al empresario en el pago de las deudas tiene una serie de límites y se circunscribe a determinados supuestos. Estos límites, por su parte, se relacionan, básicamente, con requisitos y plazos.

El FOGASA se financia, en exclusiva, mediante las cuotas que pagan los empresarios, es decir, el 0,2% de la base de cotización de cada empleado. Desgraciadamente, no siempre se cumple esta función, ya que cabe la posibilidad de que los empresarios que abonan sus impuestos y ofrecen trabajo de calidad acaben pagando las deudas a los empresarios que cobran en B y fuerzan insolvencias simuladas. Las sospechas de fraude anteriormente relatadas se unen a las críticas generalizadas por la carencia de medios para afrontar en condiciones el cumplimiento de las funciones que asumen organismos como el FOGASA.

Efectivamente, el funcionamiento real dista de asemejarse al que el ordenamiento jurídico delimita. En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que el empleado puede recurrir al FOGASA, únicamente, cuando un juzgado -y no la propia empresa- confirme que el empresario no puede abonar las deudas al trabajador. Aparte, hay que recordar que el FOGASA no ha de pagar obligatoriamente la deuda entera, puesto que considera unos límites estipulados en días y cuantías.

Estos límites fueron recortados, en julio de 2012, por el gobierno del PP. Asimismo, desde la fecha del 1 de enero de 2014, el FOGASA ya no abona el 40% de la indemnización por despido objetivo. También cabe reseñar que la recuperación económica, un concepto sobre cuyo alcance o precariedad también existe debate político y social, no ha supuesto hasta el momento una recuperación de los anteriores límites, más elevados, de las prestaciones concedidas por el FOGASA. En este sentido, hay que añadir que las sucesivas reformas laborales implementadas por los gobiernos del PSOE y PP han propiciado un incremento en la tardanza del ente en cuestión a la hora de resolver.

Este problema de demoras se entiende mejor mediante el recurso a las cifras. A fecha de 31 de diciembre de 2013, se contabilizaban unos 221.384 expedientes sin resolver por parte del FOGASA. Según datos facilitados por Europa Press, durante el año siguiente, se produjo una agilización de los trámites, por lo que los casos pendientes de tramitar se habían rebajado a la cifra de 57.590. La media del plazo transcurrido hasta recibir la resolución expresa se situaba, en 2013, en 201 días; mientras que, en 2014, había bajado a los 91 días. Como se verá en el siguiente párrafo, de rebasar holgadamente el plazo clave de tres meses se había pasado a oscilar en torno al plazo estipulado por la ley.

También es preciso comentar que algunas provincias, por las problemáticas especiales que experimentan en sus estructuras administrativas y judiciales, acumulaban las demoras, especificadas en días, más relevantes. Eran los casos, durante 2014, de Badajoz (458), Madrid (318) y Cádiz (307).

El silencio positivo y la resolución expresa del FOGASA

Las tardanzas citadas han generado un aumento de las consultas al FOGASA y también de los casos judiciales relacionados con este ente. En este sentido, vale la pena repasar cómo afecta el silencio administrativo positivo a sus resoluciones. Hay que recordar que el silencio administrativo se entiende como una garantía del ciudadano ante posibles desatenciones o tardanzas de la Administración en el cumplimiento de sus funciones.

Por lo tanto, el primer aspecto a comprobar se encuentra en el plazo que contempla, para dictar resolución, el artículo 28.7 del RD 505/1985, de 6 de marzo. En primera instancia es de tres meses, contabilizados a partir de la presentación en forma de la solicitud ante el FOGASA.

Una sentencia concreta ha servido para valorar los efectos del silencio positivo en las resoluciones del FOGASA. Se trata de un caso particular sobre el que la Sala de lo Social del Tribunal Supremo emitió su veredicto. Un empleado acudió a los tribunales, ya que el FOGASA le había denegado el 40% de su indemnización por extinción de contrato laboral. No obstante, la resolución denegatoria tardó en llegar más de seis meses (el trabajador formalizó su solicitud en marzo de 2011, el FOGASA no respondió hasta julio del mismo año y la notificación llegó en el mes de septiembre de 2011), de modo que el Alto Tribunal consideró la aplicación del silencio administrativo positivo a favor del trabajador y anuló las sentencias precedentes (el demandante, previamente, había recurrido ante el Juzgado de lo Social).

Esta sentencia ha sido clave para que los magistrados hayan unificado su doctrina puesto que, hasta su publicación, los fallos se habían caracterizado por ser contradictorios.

De hecho, una de las conclusiones más relevantes que se extraen de ella, la cual resulta extrapolable a casos relacionados con el FOGASA y ante otras instancias, es que el silencio administrativo opera tanto en casos de inexistencia de respuesta por parte de la Administración como cuando una resolución, más allá de su sentido, haya llegado en el plazo en el que ya tiene efectos el silencio positivo. En relación con el último supuesto, una resolución de denegación posterior al plazo de los tres meses no tendría ningún efecto. El artículo 43.3 y 4 de la LRJPAC sustentan este posicionamiento.

Por lo tanto, si se excede el plazo fijado por la ley para dar una respuesta ante estas solicitudes, estas deberán ser estimadas por silencio positivo. Ante los meses de demora que alcanzan numerosos expedientes, ha de tenerse en cuenta que esta sentencia puede originar el pago de cuantiosas sumas por parte del FOGASA.

Esta garantía, por su parte, deriva del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RJAP y PAC. Indica, en este sentido que, ante procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el silencio se considerará positivo. Las salvedades consistirían en la aplicación, en sentido contrario, de una norma con rango de ley o de derecho comunitario, por imperiosos motivos de interés general.

De manera que una importante conclusión que se obtiene de esta aplicación del silencio positivo es que cualquier solicitud que el FOGASA tarde más de tres meses en contestar ha de entenderse como aprobada, más allá, incluso, del estricto cumplimiento de los requisitos. Por lo que respecta al empleado, no ha de esperar a que le denieguen la solicitud, sino que basta con que haya expirado el citado plazo de tres meses para hacerlo. En este aspecto, el procedimiento estriba en una demanda de reclamación de cantidad laboral contra el FOGASA ante los juzgados de lo social.

En definitiva, conviene tener clara la relación entre silencio positivo y sentencias del FOGASA, de cara a saber a qué atenerse, en caso de omisión o tardanza en la respuesta a una solicitud.

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